Справи про неналежний розгляд суб’єктами владних повноважень звернень та запитів в порядку доступу до публічної інформації осіб розглядаються саме в адміністративному судочинстві. Причиною існування таких судових процесів є той факт, що кожний державний орган по-різному трактує принцип відкритості своєї діяльності та наявність права в осіб та громадян країни на доступ до публічної інформації. Як правило, така публічна інформація в будь-якому випадку стосується благополуччя населення, прозорості бюджетних процесів, прийняття владних рішень та належного виконання державними органами своїх функцій.
На практиці ми стикаємося з постійним конфліктом інтересів: з одного боку, суспільство вимагає прозорості та підзвітності, з іншого – державний апарат, користуючись бюрократичними інструментами, намагається обмежити доступ до даних, приховуючи їх за формальними відписками. Коли всі позасудові механізми вичерпуються, громадянин чи юридична особа змушені звертатися до суду як до останньої інстанції, що має відновити справедливість. Проте чи завжди суд ставить остаточну крапку в цьому протистоянні?
Правовий парадокс сучасної судової практики
Останнім часом дуже поширеною стала практика адміністративних судів при розгляді позовних заяв з предметом позову «про зобов’язання надати інформацію чи документи», які не були надані позивачу на його первинне звернення чи запит. Суди, виявляючи порушення з боку суб’єкта владних повноважень, часто ухвалюють рішення, в резолютивній частині якого вони відходять від прямої та чітко заявленої позовної вимоги позивача – «зобов’язати відповідача надати інформацію/документ».
Натомість, суд на свій розсуд ухвалює рішення наступним чином: «зобов’язати відповідача повторно розглянути запит/звернення з урахуванням висновків суду».
В результаті тривалого судового розгляду, який може тривати від півроку до двох років (у випадку проходження першої, апеляційної та касаційної судових інстанцій), сторона такого судового процесу стикається з відчуттям, що витрачений час на правосуддя був не тільки довготривалим, затратним а й марним. Результат, якого позивач юридично досяг, фактично не забезпечує поновлення порушених його прав та свобод належним і остаточним чином.
Так сторона процесу після проходження, як то кажуть, «вогню, води і мідних труб», стикається з ситуацією, коли суд обирає формулювання «зобов’язати відповідача повторно розглянути запит з урахуванням висновків суду», яке може бути виконано відповідачем в рамках свого трактування. Позивач виходить із зали засідань із переможним рішенням, наділеним статусом обов’язковості та законної сили, але у сухому залишку його право, заради захисту якого він ініціював процес, залишається практично у тому самому стані, що й до звернення до суду. Інформація все ще не отримана, а доля запиту знову опиняється в руках органу, який вже одного разу продемонстрував своє небажання діяти за законом.
Дискреційні повноваження як щит для судового невтручання
Юридичним виправданням такої позиції судів найчастіше виступає посилання на доктрину дискреційних повноважень. Суди мотивують свої рішення тим, що вони не можуть підміняти собою державний орган і приймати рішення, яке належить до виключної компетенції цього органу. Нібито, надання конкретного документа потребує аналізу з боку органу, і суд не має права заздалегідь вирішувати, яким має бути результат цього аналізу.
Проте, чи доречне застосування концепції дискреції у справах про доступ до публічної інформації? Відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», якщо інформація є публічною і не відноситься до інформації з обмеженим доступом (таємної, службової чи конфіденційної), розпорядник зобов’язаний її надати. У цьому процесі немає місця для власного розсуду чи вибору варіантів поведінки – є лише прямий обов’язок.
Коли суд під час розгляду справи вже дослідив матеріали, проаналізував характер запитуваної інформації та встановив, що відмова у її наданні була протиправною (наприклад, не коректно застосований «трискладовий тест», або інформація взагалі не могла бути обмежена в доступі), залишення питання на «повторний розгляд» виглядає як штучне затягування процесу та фактично ще більше відстрочує відновлення прав позивача.
Мета адміністративного судочинства та ілюзія захисту
Завдання судочинства чітко визначене в статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), а саме: «Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України».
Хоча мета судочинства в законодавстві прямо не прописана одним реченням, вона органічно випливає із визначених завдань судочинства, і цією метою є саме ефективний захист прав, свобод і законних інтересів осіб.
А чи досягається мета судочинства, коли в результаті розгляду судової справи, особа зазвичай повертається до подальшого діалогу з тією самою інституцією, від якої самостійно не було змоги отримати інформацію чи документ? Відповідь очевидна. Судова інстанція в такому форматі не вирішила питання поновлення порушених прав особи по суті. Вона лише вказала органу на те, що його попередня відмова була неправильно оформлена чи обґрунтована.
Державні органи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України). Тому є абсолютно незрозумілою проблематика для судової влади, при виявленні очевидних порушень в діяльності органу, прописувати саме дієвий механізм для поновлення прав заявника шляхом прямого «зобов’язання відповідача надати відповідь/документ».
Практика Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), зокрема застосування статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, наголошує на праві на ефективний засіб юридичного захисту. Засіб захисту має бути ефективним як у законі, так і на практиці, зокрема у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади. Рішення про «повторний розгляд» часто не відповідає критерію ефективності, оскільки не призводить до негайного відновлення права.
Виконавче провадження: Зачароване коло
Ще одна фундаментальна проблематика реалізації для заявника судового рішення з формулюванням «зобов’язання повторно розглянути запит/звернення з урахуванням висновку суду» полягає в тому, що виконання такого судового рішення на стадії виконавчого провадження перетворюється на випробування, яке не є легкою задачею для ініціатора процесу.
Вказаний виконавчий лист, у відповідності до положень Закону України «Про виконавче провадження», може бути пред’явлений тільки до органів державної виконавчої служби (ДВС). Тобто позивач за результатом судового розгляду стикається з ситуацією, коли він опиняється перед дверима другої державної установи, яка має слідкувати за виконанням судового рішення першою державною установою. Враховуючи інституційну солідарність, державний виконавець скоріше за все буде лояльно відноситись до боржника-держоргану.
Як це виглядає на практиці:
- Державний виконавець відкриває провадження та направляє вимогу до органу-боржника виконати рішення суду.
- Орган-боржник скликає комісію (або уповноважену особу) і «повторно розглядає» запит позивача.
- За результатами розгляду орган може надати нову відмову, але цього разу знаходить іншу формальну підставу. Наприклад, якщо суд визнав незаконним посилання на “комерційну таємницю”, цього разу орган може заявити, що запитуваний документ “не створювався” або “був знищений”, чи придумати інші обставини.
- Орган направляє цю нову відмову державному виконавцю разом із супровідним листом: «Судове рішення виконано, запит повторно розглянуто з урахуванням висновків суду».
- Державний виконавець, не маючи повноважень (і бажання) втручатися в суть нової відповіді, виносить постанову про закінчення виконавчого провадження у зв’язку з фактичним виконанням рішення в повному обсязі.
- Що залишається позивачу? Позивач знову опиняється з відмовою на руках. Щоб оскаржити цю нову відмову, він має ініціювати новий, абсолютно відокремлений судовий процес, який знову триватиме роками. Це створює нескінченне коло бюрократичного та судового пекла.
Судовий контроль як відповідь на безперспективність виконання
З огляду на описаний важкий, а часто й безперспективний порядок реалізації такого судового рішення через органи ДВС, позивачі стикаються з нагальною необхідністю застосування альтернативного механізму — судового контролю за виконанням судових рішень. Цей інститут передбачений Кодексом адміністративного судочинства України (КАС України) і дозволяє суду, який виніс рішення, безпосередньо впливати на процес його реалізації державним органом.
Законодавцем передбачено кілька інструментів такого контролю:
- Зобов’язання подати звіт (ст. 382 КАС України): Суд (за заявою позивача або з власної ініціативи) може зобов’язати суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання рішення. Це тримає орган у напрузі, адже він має офіційно відзвітувати перед судом, а не лише перед державним виконавцем. Суд ретельно розглядає такий звіт (ст. 382-2), оцінюючи повноту та своєчасність виконання. Якщо суд визнає заходи недостатніми або обґрунтування непереконливими, він відмовляє у прийнятті звіту (ст. 382-3).
- Штрафні санкції за невиконання (ст. 382-3 КАС України): У разі відмови у прийнятті звіту або його неподання, суд має право накласти відчутний штраф особисто на керівника органу влади (від 20 до 40 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб), половина якого стягується на користь заявника. Це є потужним стимулом для керівництва органу не обмежуватися формальними відписками, а дійсно відновити порушене право. Штраф може бути накладено неодноразово із встановленням нових строків для звітування.
- Визнання протиправними рішень/дій на виконання рішення суду (ст. 383 КАС України): Якщо позивач бачить, що орган-відповідач, формально “виконуючи” рішення суду про повторний розгляд, знову приймає протиправну відмову, він має право не ініціювати новий довготривалий позов, а звернутися до того ж суду із заявою в порядку ст. 383 КАСУ. У цій заяві позивач просить визнати протиправними саме ті нові рішення чи дії органу, які були вчинені на виконання попереднього рішення суду. Це значно пришвидшує процес відновлення справедливості та дозволяє розірвати “зачароване коло” формальних відписок.
Висновки: Зміна парадигми на користь справедливості
В судовому процесі, коли суд чітко встановив наявність незаконності в діях держателя інформації щодо ненадання документа на запит, єдино дієвим механізмом захисту є саме використання формулювання «зобов’язати надати», а не «зобов’язати повторно розглянути з урахуванням висновку суду».
Ухвалюючи рішення про повторний розгляд, суд ніби знімає з себе обов’язок фактичного вирішення спору та відходить від застосування ефективного засобу поновлення прав позивача. Фактично, судді залишають сторін спору сам на сам, дещо відступаючи від головної мети судочинства.
У випадках, коли суди все ж таки обирають шлях “повторного розгляду”, інститут судового контролю (ст. 381-1 – 383 КАС України) стає чи не єдиним рятувальним кругом для позивача. Він дозволяє уникнути безперспективної тяганини у виконавчій службі та змусити владний суб’єкт рахуватися з авторитетом судового рішення під загрозою персональних штрафів для керівництва та швидкого визнання нових відписок незаконними.
Проте, адміністративна юстиція України потребує сміливості. Суди повинні відійти від шаблонного використання доктрини дискреційних повноважень у тих випадках, де йдеться про безумовні законодавчі обов’язки влади бути прозорою. Тільки рішення, які ставлять остаточну крапку у спорі і безпосередньо зобов’язують суб’єкта владних повноважень вчинити конкретну дію щодо відновлення права, можуть повернути довіру суспільства до суду як до інституту справедливості, а не генератора нових юридичних проблем та процесів для громадян.